서울대 아시아연구소 웹진, 『다양성+아시아』 4호

1991년 소련으로부터 독립한 카자흐스탄은 1993년 다국적 석유기업인 쉐브론 텍사코(Chevron Texaco)와 텡기즈 유전 개발 사업을 200억 달러에 맺으며 경제 성장의 발판을 마련하였다. 이후 에너지 자원은 지금까지 카자흐스탄의 경제적 낙후성을 극복하는 주요한 도구로 활용되었고, 신흥 국가들 중에서도 주요한 투자처로 이목을 집중시키는 중요한 역할을 담당하였다. 그러나 2008년 글로벌 금융위기와 2013년부터 시작된 세계 경제 침체로 석유 및 원자재 가격이 급락하였고, 이로 인해 카자흐스탄의 경제 성장률은 급락하였다. 정부의 대규모 재정 지원 정책에도 불구하고 2015~2016년 동안의 경제 성장률은 평균 약 1%였다. 2001년~2011년까지 연간 평균 약 8% 경제 성장률을 보이며 급속히 성장하였던 카자흐스탄으로서는 지속적이고 안정적인 경제 성장을 위해서 경제의 구조적 변화를 포함하는 새로운 장기 발전 전략을 마련할 수밖에 없었다.

김상원 (국민대학교)

에너지 의존형 경제

카자흐스탄은 소련 붕괴 후 시장 경제로의 전환을 추진하면서 초기에는 매우 어려운 시기를 겪었다. 국영 기업의 해체 등으로 인해 경제 주체가 확립되지 못하면서 국내 대부분의 생산 활동은 마비되어 경제 성장률은 크게 하락하였다. 또한 가격 자유화 정책의 실시로 연간 1000%대의 엄청난 인플레이션에 시달리면서 1990년대 초반 카자흐스탄 경제는 회복하기 어려워 보였다.

하지만 서방의 에너지 기업들이 카자흐스탄의 잠재력이 풍부한 에너지 부문에 투자하면서 본격적인 석유 및 천연가스 개발 사업이 시작되었고, 이를 통해 점차 경제 성장 기반이 구축되기 시작하여 드디어 1996년에는 독립 이후 처음으로 경제 성장률이 플러스를 기록하였다. 그러나 1998년 경제적으로 많이 의존했던 러시아가 모라토리엄을 선언하자 다시금 경제 성장은 마이너스로 돌아섰다. 이후 2000년대 들어서면서 국제 유가가 점차 상승함에 따라 경제는 호황을 보이기 시작하였고 경제 성장률은 전 세계 평균의 몇 배 이상을 기록하면서 세계의 이목을 집중시키는 주요 신흥시장으로 등극하였다. 이 시기는 많은 투자와 새로운 시장 확대로 인해 한자리 수 인플레이션을 유지함과 동시에 거시경제 안정성이 점차 확보됐다. 2008년 리먼 브라더스 쇼크로 경기가 잠시 둔화됐지만, 이후 빠르게 회복하여 2010~2013년에는 5%를 상회하는 경제 성장률을 보이기도 하였다. 그러나 2014년 국제 유가의 급락으로 주요 수출 품목인 석유 및 천연가스 산업의 경쟁력을 잃어 2015년에는 성장률이 1% 대까지 떨어졌다. 이후 현재는 천천히 회복 중이다.

카자흐스탄 경제의 급속한 변화는 소련으로부터 독립 이후 시장 경제로의 전환 과정에서 러시아의 경험을 답습한 결과이기도 하다. 동시기에 독립하였고, 동일한 경제 시스템을 운영하였으며, 경제 구조 또한 유사하였다. 게다가 산업 부문 중 경쟁력 있는 품목도 에너지 산업이었기 때문에 동일한 방식으로 시장화가 진행되었고 따라서 석유와 천연가스와 같은 에너지 수출 의존도가 국가 경제에서 큰 부문을 차지할 수밖에 없었다. 이 결과 경제 성장률과 인플레이션 추이를 살펴보면 카자흐스탄과 러시아가 거의 동조 현상을 보이고 있음을 알 수 있다. 또한 주력 수출품목이 석유와 천연가스이기 때문에 경제 동향이 국제 유가의 영향을 받기 쉽다. 러시아와 마찬가지로 카자흐스탄 역시 경제의 성패는 국제 유가에 의해 그동안 결정되어 왔다고 할 수 있다.

[그림 1]에서 알 수 있듯이 2000년대 초반까지 소련의 주요 구성 국가들은 경제적으로 어려움을 겪었고, 2000년 이후 국제 유가 상승으로 모두 경제 성장을 보여주었지만, 에너지 보유국과 그렇지 못한 국가의 차이는 소련 시기의 위상과는 전혀 다른 모습을 보여주고 있다. 특히 글로벌 금융위기와 국제 유가의 하락 시점인 2008년 이후와 2016년의 경우 모두 경제가 큰 폭으로 하락하였지만, 여전히 카자흐스탄의 1인당 GDP는 우크라이나에 비해 4배 정도다.

국제 유가의 변화는 카자흐스탄처럼 에너지 경제 중심의 시장 기반이 약한 국가에게 가장 중요한 외국인직접투자 유입의 증감을 좌우하는 요인으로 작용하여 국내 투자 활동에 큰 영향을 주었다. 즉 국제 유가의 상승은 외국 기업의 투자를 유인하였고, 반대로 경우 유보하는 경향을 보였다. 일례로 국제 유가 상승은 내수 확대와 수익 증가의 기회로 작동하고 특히 서비스 산업 발전에 긍정적인 영향을 미친다.

EBRD의 조사에 따르면 카자흐스탄은 EU에 가입 한 라트비아와 러시아에 비하면 다소 늦었지만 우즈베키스탄이나 투르크메니스탄 등에 비하면 분명히 시장 경제화가 잘 진행되고 있다. 다른 중앙아시아 국가들은 여전히 제조업과 은행산업 등의 부문에서 소련 시대와 거의 유사한 수준을 보이고 있고, 이는 장기간의 독재 정권 하에서 매우 보수적인 경제 운영이 계속 되었기 때문에 개혁이 정체된 것으로 판단하고 있다. 반면에 역시 장기 집권이 계속되고 있는 카자흐스탄은 수구적인 모습보다는 개혁적인 성향이 강해 긍정적인 결과를 보이고 있다고 판단하고 있다(EBRD 2018-19).

경제 다양화를 위한 노력

석유 및 천연가스와 같은 에너지자원에 대한 경제 의존도를 줄이기 위해 카자흐스탄 정부는 경제 다양화를 가속화하기 위한 노력을 지속적으로 추진해왔다. 그 동안 카자흐스탄이 보여 준 경제 성장은 전적으로 국제 유가의 상승과 하락에 따라 변화해왔다고 할 수 있다. 이러한 문제를 극복하는데 가장 큰 걸림돌은 카자흐스탄의 국내 시장이 상대적으로 작기 때문에 짧은 기간 안에 효과적인 결과물을 얻기가 쉽지 않다는 것이다. 그래서 수출 다변화를 촉진하는 정책에 의해 경제적 다양성을 이끌어내는 정책을 추진하였다. 또한 농업 부문의 생산성 향상을 위한 정책 그리고 우선적으로 제조업의 확대 지원 및 운송과 물류 부문 개선 등 경제적 다양화를 구축하기 위한 필수적인 핵심 서비스 부문의 효율성을 향상시키기 위해서도 노력하였다.

이러한 노력의 일환으로 2015년 나자르바예프 대통령은 경제 다양화를 위한 5가지 조치로 개혁 전문기관 설치, 법치주의 확립, 산업화와 경제성장, 정체성 및 통일성 확립, 투명하고 책임 있는 정부 구축을 실시하였다 또한 이 개혁을 완성하기 위해 “100가지 구체적 단계”계획의 상당 부분이 이행되었다고 발표했다.[1] 개선된 50개 이상의 법률과 규정 중 많은 부분이 카자흐스탄의 구조적 변화에 가장 중요하다고 판단한 기업의 지배 구조 강화를 위한 조항이었고, 동 개혁은 단순 입법에 그치지 않고 실제로 작동할 수 있는 실효성 있는 수단이 될 수 있도록 규제에만 국한되는 것을 방지하기 위해 노력 중이다.

카자흐스탄 정부는 이번 개혁을 프로세스보다는 결과를 목표로 운영하고, 주도적 운영이 가능하도록 확정된 한도 내에서 예산 유연성을 제공하였다. 이 결과 실질적인 관리체계의 변화를 이끌어내고 있다. 외국인투자자가 항상 투명성이 부족하다고 지적했던 실질적인 제도적 변화에 대해 카자흐스탄 당국이 앞서서 행동으로 보여주는 노력 또한 지속적으로 보여주고 있다. 이에 법무부는 법적 제도의 결함을 인식하여 법률 제도의 질적 안정성을 높이고 자체 규제를 장려하기 위해 합법적인 제도 과정을 간소화하기 시작했고, 대법원은 법률에 따라 비즈니스 프로세스 및 내부 절차의 변경 간소화를 위한 프로그램을 운영하고 있다. 공공행정 및 반부패청은 부패 방지에 관한 정보 확산 캠페인을 실시하고 부패 사건에 대해 형사 고발하는 등 적극적으로 부패 문제에 대응하고 있다.

특히 정부는 행정보고 요건을 줄이고, 기업의 규제 부담을 덜어주는 조치를 시행하고 있다. 이러한 노력의 결과는 세계은행의 Doing Business-2019 순위에 반영되어 총 190개국 중 사업 수행 용이성 순위가 전년도 36위에서 28위로 상승하였다. 카자흐스탄은 10개의 평가 항목 중 6개 항목에서 개선되었다. 특히 계약 시행, 건설 허가 처리, 사업 시작, 파산 해결, 신용 취득, 국경 간 거래 등에서 좋은 성과를 거두었다(World Bank 2019). 정부는 기업가를 육성하고 일자리를 창출하는 것을 목표로 다양한 프로그램 실시와 비즈니스 환경 개선에 집중하는 조치로 신용 보증, 인프라 개발, 산업 지대 조성, 장기 임대 금융, 수출기업에 대한 제도적 지원, 금리 보조금 등 다양한 지원을 실시하고 있다.

이러한 국가 주도 정책은 공적 자금을 사용하여 투자를 늘림으로써 경제 성장 촉진을 목표로 한다. 정부는 소규모인 시장의 한계와 부족한 국내 투자 자원 문제를 극복하기 위해 민간 부문 투자의 주요 동력으로 공적 자금을 적극적으로 활용하고 있다. 실제로 기업 자본 구조에서 은행 신용의 비율은 공공 지원의 비중이 증가하면서 2013년 16.5%에서 2017년 7.4%로 하락했다. 또한 2013년부터 고용 구조의 변화를 보면 공공 부문 고용을 늘리면서 전체 비중에서 공공 부문 고용이 민간 부문 고용을 상회하기 시작했다.

하지만 과도한 정부 재정 지원은 시장에서 국가 개입 심화 시그널로 판단되어 기업이 정상적인 시장조건이 아닌 공정 경쟁이 이루어지기 어려운 환경으로 인식할 수 있다. 즉 공적 자금을 투자하였음에도 불구하고 생산 부문으로 자금이 이동하지 않을 수도 있다. 결과적으로 국내 시장의 효율성과 사업 운영 환경을 개선하기 위한 정부의 개입이 민간 투자의 부정적 영향을 줄이기 위한 요소로 활용할 필요가 있다. 즉 지식 및 기술 집약적이고 수출 지향적인 외국인직접투자를 전략적으로 유인하는 것이 공공 재정 투입에 대한 부정적인 이미지를 완화하는 데 중요한 역할을 한다. 따라서 카자흐스탄 정부는 투자에 대한 매력을 높이는 데 초점을 맞춘 다양한 투자 유인전략의 효과적인 이행을 위해 노력 중이다.

외국인직접투자와 경제의 변화

카자흐스탄은 풍부한 천연자원으로 외국인직접투자가 매우 매력적인 곳이다. 물론 카자흐스탄의 경제성과 또한 이를 통해서 얻은 결과이다. 그러나 안정적이고 지속적인 경제 성장을 위해서는 수출 지향적이고 효율성을 촉진할 수 있는 부문에 보다 많은 외국인투자를 유치하는 것이다. 카자흐스탄 정부가 경제성장 및 다양화를 위한 노력의 일환으로 외국인직접투자에 적극적인 이유는 다수의 경쟁력 있는 산업 부문을 육성하고, 세계 시장과 글로벌 가치 사슬에 편입 및 경쟁하기 위함이다. 효율성을 추구하는 투자를 통해 경제적 다양성을 달성하기 위해 필요한 생산성 향상과 다각화에 필요한 자본 축적, 노하우 및 기술 등을 얻을 수 있다. 즉 외국인직접투자는 카자흐스탄이 추구하는 경제적 다양화를 촉진하고 경제 발전에 혁신적인 역할을 할 수 있는 가장 큰 잠재력을 지니고 있는 도구인 반면에, 투자를 유치하기는 쉽지 않다. 이유는 이런 종류의 투자는 이동성이 매우 크기 때문이다. 따라서 명확한 가치 창출이 가능한 조건과 제안이 필요하다. 즉 기존처럼 단순한 자원 개발 중심의 외국인직접투자 유치는 쉽지 않을 전망이다. 효율성을 추구하는 외국인직접투자 유치는 국제적 경쟁력과 투자 환경을 조성하고 강화되어야 가능하다.[2]

현재 카자흐스탄의 외국인직접투자 경향을 살펴보면, 채굴 산업과 연관된 부분에 집중되어있음을 알 수 있다. 2016년 기준으로 보면 외국인직접투자액 중 3분의 1은 광업과 지질 탐사 부문에 집중되었고, 경제 다양화를 위해 필요한 제조업 부문은 6분의 1에 그치고 있다. 아직도 광업 및 지질 탐사가 외국인직접투자의 주요 부분을 차지하고 있지만, 미약하나마 제조 및 무역 부문의 외국인직접투자가 점진적인 상승 추세를 보이는 것은 긍정적이다.

산업별로 살펴보면 2010년 이후 외국인직접투자의 산업 구조적 변화는 농업에서 서비스 부문으로의 전환이 지속적으로 이루어지고 있다. 2010년 농업 비중은 총부가가치의 4.8%, 고용의 28.3%에서 2017년은 각각 5%, 16.2%로 변화하였다. 동 기간 서비스 부문은 2010년 54.6%, 53.0%에서 2017년은 각각 61.7%와 63.2%로 증가했다. 서비스 부문은 향후 생산성 증가와 수출 수입에 더 많은 기여를 할 수 있는 상당한 잠재력을 가지고 있다. 서비스 부문의 향상은 제조업 및 무역 부문의 증가로 나타났고, 이러한 경향은 글로벌 가치 사슬에 카자흐스탄 산업이 점차 통합되고 있음을 보여준다.

작은 변화에도 불구하고 카자흐스탄의 경제는 석유, 가스, 광업, 야금 및 관련 서비스 산업의 성장을 천연자원 추구 외국인직접투자에 크게 의존하고 있다. 따라서 아직도 경제적 다양성이 결여되어 상당한 위험에 노출되어 있다고 할 수 있다. 이러한 경향은 지난 10년 동안 크게 변화하지 않았다. 총투자의 약 20% 정도만 금융, 보험 및 소매 부문과 같은 시장 지향적 분야이고, 이는 효율성 추구 투자 분야라고 할 수 있다. 주목할 부분은 금속 제조업이다. 금속 산업은 전통적으로 카자흐스탄의 효율성 추구 투자의 대부분을 차지했고, 현재 이 부분의 다양성 추구가 필요한 실정이다.

카자흐스탄에서 채굴 산업이 전체 산업에서 차지하는 부분이 크기 때문에 동 분야의 국영기업 역할이 중요하다. 현재 국영기업 자산은 GDP의 30~40%로 평가되고, 총부가가치에서 공공 부문 점유율은 약 19%이다(World Bank 2018). 정부는 총 892개 국영기업에 대해 2016년에서 2020년까지 민영화를 추진하고 있다. 이 계획에 따르면 국영기업 자산을 GDP의 15%로 줄이고, 지방 정부 소유 기업의 약 5%를 민간 부문으로 이전하는 것이 주요 내용이다. 따라서 국영자산 민영화의 성공 여부가 카자흐스탄 경제로의 효율성 추구 외국인직접투자를 유치하는 주요 척도로 작용할 것이다(World Bank 2018). 결론적으로 카자흐스탄의 새로운 투자 전략은 우선 새로운 형태의 외국인직접투자 추구, 특히 효율성 추구 형 외국인직접투자를 유치하는 것이고, 두 번째는 재투자를 유인하기 위해 기존 외국인직접투자의 이익 증대를 추진하며, 세 번째는 추진하고 있는 국영기업의 민영화 계획에 외국인 투자가를 적극 참여시킴으로써 민영화의 경제적 영향력을 극대화하는 것이다.

전략 이니셔티브: 새로운 성장 모델

경제 다양화를 구축하기 위한 새로운 성장 모델 구상과 관련하여 카자흐스탄 정부는 2012년 ‘카자흐스탄 발전 전략 2050’을 발표하였다. 동 전략은 1997년 채택된 ‘카자흐스탄 발전 전략 2030’을 업그레이드한 것이다. 핵심적인 목표는 당시 국제 유가의 상승에 힘입어 고속 성장을 하고 있었던 경제를 더욱 가속화하여 세계 30권의 경제 대국으로 건설하는 것이었다. 주요 내용은 경제실용주의, 유연한 인사정책, 거시경제 안정화, 인프라 건설, 국가자산 관리 강화, 농업 및 수자원 관리 현대화 등 경제 부문, 민영화 및 중소기업 지원 등 기업지원 부문, 사회보장 및 개인 책임기준 확립 등 복지 부문, 지식 및 기술 기간 구축 등 지식기반사회 확립 부문, 대외위상 확립의 외교 부문, 국가 위상 강화에 걸맞은 민주주의 발전 등 민주주의 부문 등 경제 및 사회 전반을 아우르고 있었다.

그러나 동 전략은 2008년 글로벌 금융위기와 국제 유가 하락 그리고 2014년 러시아의 크림반도 합병 따른 서방의 경제제재의 여파로 제대로 실행되지 못했다. 이를 타개하기 위해 카자흐스탄 정부는 2018년 초 ‘카자흐스탄 개발 전략 계획 2025’를 발표하였다. 동 전략은 2050 전략의 성공적 추진을 위한 중간 단계의 이행 프로그램이라고 할 수 있다. 구체적인 내용은 7개의 시스템 개혁과 7개의 이행 전략 계회의 조합이라고 할 수 있다. 우선 7개의 시스템 개혁은 거시경제 정책 강화, 경제 섹터 경쟁력 강화, 금융시장 개발, 투자 활성화, 삶의 질 향상, 녹색 경제 및 환경 보호, 적극적인 대외경제정책이다. 이를 위한 7개 이행 전략은 새로운 인적 자원 개발, 기술혁신 및 디지털화, 비즈니스 경쟁력 강화, 부패와의 전쟁, 지역 간 사회 경제적 격차 감소, 대중 의식의 근대화, 공공부문 개혁 등이다. 목표 달성과 이행을 위한 기본 틀을 제공하여 보다 나은 경제 및 사회 개발을 목표로 하는 것이다. 계획이 순조롭게 진행된다면 연간 평균 4.5~5% GDP 성장을 통해 2025년까지 GDP 46,000달러에 도달할 것으로 예측하고 있다.

그러나 높은 생산성 성장 없이 카자흐스탄은 목표를 달성하기가 쉽지 않다. 즉 생산성 향상과 민간 부문의 다양화 및 지원이 충분하지 않다면 높은 투자율을 지속적으로 유지하기 어렵고, 이에 따른 결과는 부정적일 것이다. 경제 성장은 생산성 증가가 필수 조건이고 이를 위해서는 우선은 부패 문제가 해결되어야 한다. 즉 투명성 강화로 외국인직접투자가 물류, 금융, 통신 및 보건 및 교육을 포함한 서비스 산업 전반으로 이루어져 규모 경제 구축 및 생산 활동 증가로 이어져야 한다.

따라서 카자흐스탄 정부는 이 행위의 주요한 주체인 민간 부문 경제 활성화를 위해 불평등 규제, 극단적 관료주의, 금융 시장의 과도한 통제 및 기술 보급 제한 등을 개선하고 있다. 우선 지원 기관 체계를 강화하고 자원과 기술의 자유로운 흐름을 허용하기 위해 의사 결정 과정을 완전히 분권화하기 위해 경쟁 정책 프로그램을 추진하고 있다. 다음으로는 부정부패를 타파하여 투명성을 강화하고 있다. 제도적 취약성 및 부패는 시장의 투명도를 낮춰 시장의 공공성을 약화시키고 외국인투자자들의 접근성을 떨어뜨리기 때문이다. 마지막으로 민간 투자를 촉진하고 경제에서 국가의 역할이 균형적으로 유지되도록 경제의 구조적 변화를 실시하고 있다. 즉 국영기업의 역할이 시장에서 강하게 작동하면 비효율적인 가격, 쿼터 기반 생산 및 국내 민간 부문을 억제하는 여러 가지 시장 왜곡이 발생하기 때문이다.

저자 소개

김상원 교수(nhtotoro@kookmin.ac.kr)는
국민대학교 유라시아학과 교수이다. 러시아 모스크바국립대학교 경제학부에서 경제학 박사 학위를 취득하고 현재 국민대학교 유라시아연구소 소장을 맡고 있다. 주요 연구 분야는 러시아경제, 중앙아시아경제, 유라시아 에너지 네트워크 및 지역경제 통합 문제 등을 진행하고, 주요 저서로는 『한국의 에너지 전환과 북방경제협력』, 『우크라이나 사태 이후 유라시아』, 『유라시아경제연합 지역통합의 현실과 전망』 공저 등이 있으며 다수의 논문을 출판하였다.

[1] 나자르바예프 대통령은 5대 제도 개혁을 실행하기 위한 100개의 구체적인 조치를 발표한 바 있다.
https://www.inform.kz/en/president-nazarbayev-unveils-100-concrete-steps-to-implement-five-institutional-reforms_a2782614 (검색일: 2019.01.08)

[2] 외국인직접투자는 경제 성장에 필수적이지만 모든 외국인직접투자가 동일하지는 않고, 투자 유형이 다르면 투자자의 동기, 혜택, 문제가 다르게 나타난다. △ 천연자원 추구 투자: 천연자원 채취에 대한 투자 관심 및 동기 부여. △ 시장 추구 투자: 국내 시장 서비스에 대한 투자 관심 및 동기 부여. △ 효율성 추구 투자: 세계 시장에서 경쟁 할 수 있는 제조업, IT 서비스 등을 통해 이익을 얻으려는 투자 동기 부여. △ 전략 자산 추구 투자: 특정 시장에서 경쟁 할 수 있는 전략적 자산인 브랜드, 인적 자본, 유통망 등을 취득하는 데 투자 관심 유도. 효율성과 전략 자산 투자 영향은 카자흐스탄이 추구하는 투자의 종류이다.

참고문헌

• EBRD, Transition Report 2018-19, 12 Nov 2018. 참조
• World Bank, Doing Business 2019 : Training for Reform – Kazakhstan, Washington, D.C. : World Bank Group, 2018/10/31, 참조.
• World Bank. Kazakhstan Country Economic Update, World Bank, Washington, DC. 2018. 참조
• World Bank. Kazakhstan Systematic Country Diagnostic: A New Growth Model for Building a Secure Middle Class., World Bank, Washington, DC. 2018. 참조
• 카자흐스탄 외교부 사이트
  http://www.mfa.kz/en/sydney/content-view/poslanie-prezidenta-strany-narodu-kazahstana- strategia-kazahstan-2050 (검색일: 2019.01.10.)

• 카자흐스탄 정부 사이트
  http://economy.gov.kz/en/news/strategic-plan-development-kazakhstan-until-2025-includes- 7-systemic-reforms-suleimenov?theme_version=standart (검색일: 2019.01.10.)